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　　◇作者：中国社会科学院大学应用经济学院教授
、博士生导师　吉富星

　　中国社会科学院大学应用经济学院硕士研究生　刘隐

　　中国社会科学院大学应用经济学院硕士研究生　司夏霈

　　◇本文原载《债券》2025年2月刊

　　摘 要

　　当前经济面临有效需求不足、外部环境不稳定等多方面的压力。党中央对经济形势精准把握，逐步推出一系列增量财政政策
，使社会信心有效提振，经济明显回升 。2025年 ，面对依然存在的挑战
，我国将实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，使政策“组合拳 ”发挥更加有效的作用
。本文对增量财政政策的积极效应与发力方向进行了详细分析。

　　关键词

　　增量财政政策　有效需求　地方政府债务　专项债　市场信心

　　增量财政政策的背景和必要性

　　近年来 ，我国经济正处于结构调整 、转型升级的关键时期
，新旧动能转换存在阵痛，内部有效需求不足 ，外部环境中的不稳定因素增加 。为了有力提振市场信心
、推动经济持续回升向好
，我国逐步推出一系列增量财政政策
。

　　2024年7月30日召开的中共中央政治局会议指出，宏观政策要持续用力、更加给力 ，要实施好积极的财政政策和稳健的货币政策
，加快落实已确定的政策举措，及早储备并适时推出一批增量政策举措 ，用好超长期特别国债支持“两重
”“两新”1工作。9月26日召开的中共中央政治局会议针对下一步经济工作，强调要有效落实好存量政策
，加力推出增量政策，进一步提高政策措施的针对性 、有效性 。9月29日 ，国务院常务会议研究部署了一揽子增量政策落实工作
。10月8日
，国新办召开新闻发布会，全面解读一揽子增量政策。10月12日 ，国新办再次召开新闻发布会
，财政部介绍“加大财政政策逆周期调节力度
、推动经济高质量发展 ”的相关情况 。12月11日召开的中央经济工作会议明确了要实施更加积极的财政政策，围绕财政赤字、财政支出 、超长期特别国债
、专项债等政策作出积极部署
。一系列增量财政政策是基于当时面临的挑战推出的重大战略举措 ，有其现实的必要性。

　　（一）国内经济增长放缓

　　国内经济增长速度有所放缓
，对逆周期调控的需求更加迫切 。2024年前三季度，我国国内生产总值（GDP）达到94.97457万亿元 ，同比增长率为4.06%
，低于2023年同期的4.91%。

　　（二）国内企业在生产经营方面面临诸多挑战

　　国内企业整体经营效益正承受一定程度的压力，生产经营环境面临诸多挑战
。据万得（Wind）数据 ，2024年前三季度，A股整体业绩持续在低位徘徊
，全部A股、A股非金融板块的营业收入同比增速分别为-0.87% 、-1.65%，其归母净利润的同比增速分别为-0.53%、-7.18%。

　　（三）地方财政压力与债务风险凸显

　　地方政府近年来面临困境 ，房地产市场增速下降
、隐性债务和融资平台债务压力增大
，财政收支紧平衡 。财政部数据显示，2024年前三季度 ，全国政府性基金预算收入和支出分别同比下降20.2%、8.9%
。国有土地使用权出让收入作为政府性基金预算收入的重要部分
，自2021年达到8.7051万亿元后持续下滑。国有土地使用权出让收入的下滑以及全国政府性基金预算的收支失衡，对地方财政产生了较为显著的影响 。地方政府广义债务余额逐年累积 ，存在债务风险化解的需求
。

　　（四）国内市场有效需求不足

　　1．居民消费动力不足

　　国家统计局数据显示
，2024年前三季度消费者信心指数分别为89.13 、86.93
、85.83，呈现下滑趋势 ，这一现象暗示着消费者信心渐趋弱化。同期社会消费品零售总额达35.3564万亿元
，同比增长3.3%，但增幅有所回落 。居民消费意愿下降 ，消费动力不足，消费市场的热度有所降温
。

　　2．全社会投资放缓
，制造业面临收缩

　　近年来，全社会固定资产投资额的增长速度出现波动 ，部分时期增长放缓。2023年全社会固定资产投资额达到50.9707万亿元
，虽同比增长2.8%，但增速减缓（见表1） 。这表明企业对未来市场需求预期不高 ，不愿意进行大规模投资
。在生产方面
，2023年及2024年前三季度的制造业采购经理指数（PMI）出现下降，且大部分月份低于50%的荣枯线 ，制造业面临生产收缩。

　　（五）房地产市场相关数据下降

　　国家统计局数据显示
，2024年前三季度，全国商品房销售面积和销售额分别同比缩减17.1%、22.7% 。同期 ，全国房地产开发投资完成额同比下降10.1%。房地产市场需求相对不足
，开发和投资处于较低水平的运行状态，企业投资积极性不高
。

　　综上 ，着眼未来中长期发展，适时推出增量财政政策
，对实现稳预期 、强信心目标意义重大。这一方面可以有效化解地方债务风险，使地方政府能将更多资源与精力投入经济发展规划；另一方面还可以向市场释放政府积极稳金融的强烈信号 ，稳定企业与居民预期
，提振市场信心，激发市场活力 ，推动经济步入良性循环 。

　　我国经济长期向好的基本面稳固
，宏观政策具备较大调控空间，特别是财政政策 ，中央财政在举债和提升赤字方面仍有较大空间
。因此
，我国有条件进一步加大积极财政政策力度，以应对经济发展中的挑战 ，增强经济韧性。

　　增量财政政策主要举措和初步成效

　　（一）增量财政政策主要举措

　　此次一揽子增量政策主要涵盖以下几个方面：加力支持地方化解政府债务风险
、通过发行特别国债为国有大型商业银行补充核心一级资本提供支撑、推动并支持房地产市场实现止跌企稳 、加大对重点群体的支持与保障力度等
，除此之外，其他政策工具也正在研究中 。其中 ，化解地方政府隐性债务和支持房地产市场止跌回稳政策最为社会各界关注
。

　　1．化解地方政府隐性债务

　　此次实施的大规模债务置换措施，标志着我们的化债工作思路发生了根本性转变
，即从“化债中发展
”转向“发展中化债”。2024年11月8日，经全国人大常委会批准的一揽子化债方案出台 ，直接为地方化债增添巨大资源
，打出了化债“组合拳 ” 。此次化债形成了规模空前
、覆盖范围最广的一揽子化债方案，其覆盖范围从着重关注高风险地区拓展至所有地区 ，从隐性债务化解试点延伸到各级政府及所有隐性债务
，这种整体性规划有利于全面“排雷除爆”
。此次化债工作的重点逐渐从单纯的风险防范过渡到风险防范与促进发展并重的新阶段，有助于构建与高质量发展相契合的政府债务管理体系。

　　2．促进房地产市场止跌回稳

　　“促进房地产市场止跌回稳
”是一揽子增量政策的施力重点之一 。政策中明确规定了要采取系统性综合措施 ，对商品房建设严控增量、优化存量 、提高质量
，并主要基于以下三个方面
。

　　其一，允许专项债券投入土地储备 ，支持地方政府运用专项债券回收符合条件的闲置存量土地
，在确有必要地区还可用于新增土地储备项目。其二，支持存量房收购事务 ，优化保障性住房供应体系 。充分利用专项债券收购存量商品房，将其转化为各地的保障性住房储备
，并持续高效利用保障性安居工程补助资金。其三，及时优化完善相关税收政策 ，加快研究对普通住宅和非普通住宅标准相衔接的增值税
、土地增值税政策的调整方向
。

　　（二）初步成效

　　1．有效缓解地方政府债务压力

　　本轮化债政策有效缓解了地方政府及城投企业面临的偿债压力和地方流动性风险
，解决了地方政府的“燃眉之急 ”。从短期来看，一方面 ，政策显著减少了隐性债务规模
，帮助地方政府摆脱债务包袱，实现“轻装上阵
”；另一方面 ，此举优化了地方政府的债务结构
，降低了地方政府的融资成本 。从中长期来看，本轮化债政策增强了地方发展动能 ，为地方政府释放资源空间、拓展政策操作空间 、节省时间和精力
，使其更好地谋划经济发展、改善民生
、促进经济结构优化和转型，为地方经济发展注入新的活力
。

　　2．有效激发内需潜力

　　一是大宗商品消费持续扩大。“两新”推动大宗商品消费持续扩大 ，2024年7月以旧换新政策出台后，8—12月消费品销售额增速显著提升 。国家统计局数据显示
，全年消费品以旧换新政策整体带动相关产品销售额超1万亿元
。其中家电及音响器材类、汽车类 、家具类消费品成为拉动消费品零售总额的主力。同年12月社会消费品零售总额为4.7172万亿元，同比增长3.7%（见图1） 。市场销售持续增加 ，未来一揽子增量政策对消费的提振作用将继续释放
。

　　二是有效投资不断扩大。在“两重 ”“两新
”建设和大规模设备更新政策的作用下
，有效投资不断扩大 。2024年制造业投资同比增速为9.2%，预计2025年制造业投资仍将在政策推动下保持较高增速
。化债政策的出台对基建投资起到了一定的支撑作用 ，2024年基础设施投资（不含电力
、热力、燃气及水生产和供应业）同比增长4.4%
，增速虽然相对较低，但特定领域如水利管理业 、航空运输业和铁路运输业等都保持了较高的增长速度。

　　整体来说 ，“两重”“两新 ”政策有效带动了相关产业的消费和投资
，释放了市场的潜在需求，给经济的内生动能带来积极改善 。

　　3．有效稳定了市场预期

　　制造业PMI自2024年10月后持续回升 ，当月环比增长0.4个百分点（见图2）。从结构上看
，内外需新订单和新出口订单均出现回升，政策的出台不断稳定了制造业企业持续扩张生产的信心 ，生产指数连续4个月扩张，服务业景气度处于扩张区间
，稳增长政策持续落地显效
。

　　4．推动经济企稳回升

　　2024年10月狭义货币供应量（M1）同比增速在经历了9个月的连续下降后首次回升，M1与广义货币供应量（M2）同比增速的剪刀差有所缩小（见图3） ，资本活跃程度有效提高。

　　伴随政策效应加快释放
，2024年第四季度经济增速明显回升 。根据国家统计局数据，当季GDP增速为5.4% ，环比增长1.6%
。全年GDP为1349084亿元
，按不变价格计算，比上年增长5.0%。

　　2024年12月11日召开的中央经济工作会议强调了一揽子增量政策 ，使社会信心有效提振
，经济明显回升 。在新的一年，政策窗口期仍在持续 ，依然会对市场预期产生积极的影响
。

　　未来财政发力方向建议

　　2025年我国经济运行仍然面临着不少挑战。国际方面
，外部环境错综复杂，大国竞争与博弈日益激烈 ，地缘政治冲突加剧 。虽然全球进入降息周期，对缓解全球经济下滑压力起到一定作用
。但中美贸易摩擦具有巨大不确定性
，关税和各种贸易壁垒限制增多，对我国的出口和相关制造业投资带来一定的挑战。

　　国内方面 ，一是房地产和股市的波动可能继续对消费和投资产生外溢效应
，使居民的大额及日常消费降低，投资者也会因为市场不确定性的增加而减少投资 。二是部分行业“内卷式
”竞争问题加剧 ，产品价格下跌
，居民和企业对市场的信心有待进一步提振
。三是化债过程中可能会出现局部收缩效应，地方政府的公共投资
、城投企业的业务量及金融机构的信贷规模等都可能受到影响。

　　因此 ，2025年中国经济工作应着眼于大力提振消费、提高投资效益
，全方位扩大国内需求，实施更加积极的财政政策 ，使政策“组合拳”发挥更大的作用 。本文提出如下政策建议。

　　（一）提高财政赤字率
，安排更大规模政府债券

　　在举债安排上，第一 ，可以适当提高赤字率，如3.5%~4%
。当前我国政府债务水平不高
，政府债务风险可控，仍具有较大的举债空间。第二 ，超长期特别国债发行规模可以考虑在原有基础上有更大规模的增加
，如2万亿元左右，用于支持“两重 ”“两新
”项目 。银行补充核心一级资本的特别国债规模可增加1万亿元左右
。第三 ，地方政府专项债券额度可以较大幅度增加
，如5万亿元左右。除部分额度用于化解隐性债务风险等外，主要用于项目投资建设 ，同时加强专项债管理
，继续实施早发行 、早使用
、早见效模式，使专项债在稳增长、促发展和稳预期等方面发挥更好的作用 。第四 ，化债中还需要货币政策的联动配合
，可以进行1~2次降息降准，加大国债买卖 、逆回购等操作力度 ，共同推动地方债务置换顺利进行
。

　　（二）优化支出结构
、强化精准投放

　　在支出结构上，加大中央对地方转移支付规模
，转向消费与投资并重，加大对消费的支持力度。特别是要在着力抓好稳定和扩大就业、健全社会保障体系 、提高居民收入、继续优化支出结构的同时 ，把促消费与惠民生结合起来
，完善消费体制机制
、加大政策性资金支持力度，进一步激发城乡居民消费潜力 。

　　第一 ，坚持党政机关过紧日子
，严格控制一般性支出，加大教育、就业 、医疗
、养老、社会保障等方面的民生保障和改善力度 ，切实保障特定群体 、困难群体的权益
。适当提高基本养老金
、医保财政补助标准
，可以加大对特定群体的帮扶力度，提高其抗风险能力。

　　第二 ，在科技创新方面
，加强对中小微企业、高新技术企业的扶持，鼓励中小微企业进行技术创新和产品优化 ，提高财税优惠 、财政补贴
、政府采购、政策性担保 、财政贴息等方面的扶持政策，大力发展新质生产力 。

　　第三
，在消费方面，进一步加大消费品以旧换新的政策力度 ，扩宽涉及产品的种类和品牌
，优化补贴申报流程
。

　　第四，积极扩大有效投资 ，合理安排债券发行
，提高专项债用途和用作资本金比例，通过政府投资有效带动更多的社会投资。要推动零基预算2改革落地见效 ，促进政策在各个部门之间的协调与资金的整合 。同时
，绩效管理应贯穿于预算编制
、执行和监督的整个流程，确保所有支出都接受绩效评估 ，对未达预期效果的进行问责。

　　（三）继续用力做好重点领域风险防范化解工作
，大力支持房地产健康发展

　　落实化债政策，缓解地方财政压力 ，增强经济发展动能，同时
，将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，加快地方政府融资平台改革转型
。为支持房地产健康发展 ，可以加快出台房地产税收类的支持政策
，推出专项债券用于回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房等 ，以缓解房地产企业的流动性压力。

　　（四）加强政策协同 、预期管理
，深化机制改革，更好发挥财政政策作用

　　增量政策要在充分尊重市场运行规律的基础上 ，科学、精准
、适度地界定作用范围和政策力度
，旨在提振市场主体信心和增强市场主体活力 。在评估宏观政策取向的一致性时，既要加强财政、货币 、产业
、区域、科技等政策协调 ，关注政策措施的全面整合和协同
，也要考虑社会 、文化
、教育等非经济政策，确保方向一致 ，凝聚合力
。建立健全政府与各类企业常态化沟通交流机制，及时回应公众关切的重大问题
，将短期管理与长期引导相结合，在经济增长和预期改善之间形成良性循环。

　　同时 ，进一步深化财政、金融 、国有资产等体制机制改革
，加快建立健全与中国式现代化相适应的财政制度 。政府债务管理体系和化解地方债风险长效机制要与高质量发展相匹配
。进一步加强绩效管理
、创新财政支出方式，用好国债、专项债 、预算内投资
、财政奖补资金、财政贴息 、政府性融资担保、产业引导基金等工具 ，发挥财政资金“四两拨千斤 ”的作用。

　　综上所述
，目前我国债务风险可控，经济长期向好的基本趋势没有改变 ，宏观政策有较大回旋余地
，尤其是中央财政的举债空间和赤字提升空间还很大 。伴随着一系列更加积极的增量政策的逐步落实，预计我国经济将保持稳中向好的发展态势
。

　　注：

　　1．“两重”是指国家重大战略实施和重点领域安全能力建设 ，“两新
”是指大规模设备更新和消费品以旧换新。

　　2．零基预算是不考虑过去的预算项目和收支水平
，以零为基点编制的预算，具体指不受以往预算安排情况的影响 ，从实际需要出发，逐项审议预算年度内各项费用的内容及其开支标准 。

　　参考文献

　　[1]李萍．加力！一揽子财政增量政策将推出[N]．深圳特区报
，2024-10-13（A04）．

　　[2]杨志勇．让积极的财政政策更加有效[J]．债券，2022（6）． DOI： 10.3969/j.issn.2095-3585.2022.06.004．